C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DEL CONGRESO DEL ESTADO
Los integrantes de la Fracción Parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional de la LXXI Legislatura del H. Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo con fundamento en los artículos 71, fracción tercera 44, fracción segunda de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción tercera del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 36, fracción II de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y 10, fracción I, 116 y 117, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo sometemos a la consideración del Honorable del Estado, la presente iniciativa con proyecto de decreto bajo la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El principio de división de poderes, es una institución política, que ha estado presente desde el surgimiento del Estado constitucional, su importancia radica en que se considera como un mecanismo fundamental para proteger las libertades individuales que caracterizan al Estado Constitucional.
En toda organización jurídica- política como lo es el Estado, si los poderes no se encuentran divididos, las libertades peligran, y sin éstas, no es posible hablar de la existencia de un Estado Constitucional de Derecho.
En nuestro Sistema Jurídico Mexicano se consideran dos bases mínimas sobre las que éste se sustenta: una es la protección de los derechos fundamentales y la otra es la separación de los poderes, columnas vertebrales del Estado Constitucional.
La estructura actual del Poder Judicial Federal, fue concebida e introducida de acuerdo con el modelo norteamericano de organización judicial, en el artículo 123 de la Constitución del 4 de octubre de 1824, se dispuso que el Poder Judicial de la Federación residiera en una Suprema Corte de Justicia, en tribunales de circuito y en juzgados de distrito.
La función jurisdiccional, no sólo es practicada por los órganos judiciales formalmente considerados en el artículo 94 de nuestra Ley Fundamental, habida cuenta que es susceptible de ejercitarse por órganos que, son administrativos o legislativos. Tal es el caso de las entidades que se hallan comprendidas dentro del conjunto de órganos formalmente administrativos, cuya competencia se integra primordial y relevantemente con facultades jurisdiccionales, como son los tribunales del trabajo a que se refiere el artículo 123 Constitucional; los tribunales de lo contencioso administrativo y los Tribunales Agrarios, sin que estas instancias jurisdiccionales formen parte estrictamente, y desde el punto de vista clásico y tradicional, del Poder Judicial Federal.
Para ilustrar el concepto antes mencionado, tenemos que el establecimiento del contencioso administrativo, desde la promulgación de la Constitución de 1857, fue impugnado en nuestro país. Se sostuvo la inconstitucionalidad de la "Ley Lares" que lo introdujo, por considerarla violatoria del principio de división de poderes, consagrado en nuestra Ley Fundamental, porque la existencia de un tribunal administrativo implicaba la reunión de dos poderes en una sola persona: el Ejecutivo y el Judicial, en materia administrativa, en el Presidente de la República, lo cual importaba excesivas violaciones a los particulares por el ejercicio de esa ley especial; esto le sucede de la misma manera a los tribunales agrarios.
En aquel entonces, se afirmaba, que su presencia violaba el artículo 50 de la Constitución de 1857 -que equivale al texto del 49 de nuestra Constitución vigente- pues al juzgar en materia administrativa, la Administración Pública concentraba facultades que correspondían al Poder Judicial. Se dijo que aquella reforma había olvidado otros preceptos constitucionales con los que establecían disposiciones distintas: el artículo 13, al crear un tribunal administrativo; el artículo 14, porque no se seguía un juicio ante los tribunales, y el artículo 17, porque la Administración no podía hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar un derecho. Finalmente se resolvió ese conflicto y la polémica respectiva al determinar que todas las controversias de lo contencioso administrativo serían del exclusivo conocimiento del Poder Judicial, con lo que se considero restablecido el principio de división de poderes.
Quizá, se pudiera pensar que no hay o existe algún fundamento substancial que impulse o motive la propuesta que hoy se presenta, porque se dirá, los efectos del juicio contencioso administrativo, del laboral, o agrarios están suplidos, y por mucho, con el Juicio de Amparo en la parte que procede para hacer efectivas las garantías individuales que consagra nuestra Constitución, pero tal consideración estaría equivocada. Baste para ello detenernos a observar que el juicio de amparo, lamentablemente, es uno de los rubros jurídicos que más especialización requieren -no obstante la pretendida suplencia de la queja que, evidentemente no alcanza para cambiar la causa petendi- de tal suerte que el 83% de los amparos promovidos son sobreseídos, además de ser excesivamente caros para los interesados y porque, finalmente, aquella violación que hubiere sido consentida durante el procedimiento ordinario, ya no es susceptible de ser reparada.
Si se considera que la entidad política se encuentra más cercana al logro de sus fines, propios y auténticos, cuando su función y sus relaciones con los ciudadanos o miembros del grupo social se encuentran sometidas al Derecho, se estará de acuerdo con que el propósito fundamental que se persigue en esta propuesta, es que el Poder Judicial de la Federación debe ser la instancia competente para juzgar de las controversias que se susciten por actos de la Administración Pública, las controversias obrero-patronales, los conflictos agrarios.
Justamente, por las mismas razones, tanto el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, como la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, los Tribunales Administrativos y, por supuesto, los Tribunales Agrarios, entre otros, deben formar parte del propio Poder Judicial, y ser sustituidos por Tribunales especializados o Juzgados Federales como autoridades competentes para dirimir los conflictos en esas materias.
Esto nos lleva a explicar qué se entiende por "Tribunales de Derecho". Estos son los que, por la naturaleza de sus funciones, y pese a los criterios doctrinales que en contrario obran en el derecho mexicano, deben formar parte del Poder Judicial de la Federación, para romper definitivamente con los lazos que de hecho los atan a las autoridades jurisdiccionales administrativas y que, aunque se diga que se trata de organismos autónomos frente al Poder Ejecutivo Federal o Local, esta circunstancia no es categórica; puesto que, debido a los diversos factores de poder que intervienen en su constitución, en general, no les es posible juzgar con plena independencia ni actuar con total autonomía al haber sido nombrados por aquél a quién están juzgando, por más que sea el poder legislativo quién finalmente designe o ratifique su nombramiento.
La creación actual de otros Tribunales independientes del Poder Judicial, como lo son los órganos encargados de resolver los conflictos en materia laboral, los tribunales agrarios y de justicia fiscal y administrativa, discrepan con la ideología de nuestro origen constitucional y de los principios adoptados por el Constituyente de 1917.
En base a lo anterior, en el momento en que el Poder Ejecutivo administra justicia por medio de los Tribunales de Conciliación y Arbitraje ya sea a nivel federal o local, así como a través de las Juntas de Conciliación y Arbitraje locales o federales pareciera que el artículo 49 constitucional establece una proposición distinta a el artículo 123 en la fracción XX donde se faculta a las Juntas de Conciliación y Arbitraje para resolver las diferencias o conflictos entre el capital y el trabajo, pero en ningún momento la Constitución señala que éstas han de pertenecer al Poder Ejecutivo, razón por la cual debe quedar establecido de manera clara en el texto constitucional que los órganos de impartición de justicia en materia laboral, deben pertenecer al Poder Judicial, puesto que es a éste poder al que le corresponde la administración de justicia conforme al principio de división de poderes, y reitero debe ser insertado en dicha normativa por la fuerza vinculante de la Constitución.
Es por tanto, la ley secundaria la que se ha encargado de distorsionar el espíritu jurídico del articulo 123 constitucional, al incluir al Tribunal y a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, puesto que el carácter que limitadamente les han otorgado es de autoridades administrativas que en realidad y todos lo sabemos realizan materialmente actividad jurisdiccional en materia laboral.
Es evidente que las autoridades laborales encargadas de impartir justicia en la materia, no pertenecen al Poder Judicial por el interés político del Ejecutivo de mantener el control sobre las reivindicaciones obreras, especialmente aquéllas de carácter colectivo, por lo que no existe otro tipo de justificación ni constitucional, ni de justicia social, puesto que resulta ser injusto que el Poder Ejecutivo sea juez y parte en los procesos de carácter laboral, pese a la desigualdad existente entre el patrón y el trabajador tanto en el aspecto de la relación subordinada como de tipo económico, y a esto agréguesele que el patrón tenga la ventaja de ser juez.
En este sentido se requiere lograr que la autoridad sea completamente imparcial a través de jueces que no dependan del Poder Ejecutivo. Algunos tratadistas en materia de derecho laboral han sostenido que las Juntas de Conciliación y Arbitraje son un sistema obsoleto en que se funciona como Juez y Parte, y mientras que la actividad laboral no salga del Ejecutivo continuarán todo tipo de irregularidades
El Poder Judicial en el marco de la división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, es el encargado de la impartición de la justicia en toda su extensión, por lo tanto debe de impartirla en el ámbito laboral.
En la historia de la legislación laboral, a partir del artículo 123 constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha carecido de decisiones firmes, jurídicamente hablando para la impartición de la justicia obrera, pues en un principio a las juntas de conciliación y arbitraje no se les quería otorgar el carácter de autoridad, ya que únicamente se les reconocía como una instancia de conciliación y, por lo tanto, los conflictos obrero patronales debían de tramitarse en las instancias judiciales ordinarias.
Posteriormente, la Corte reconoció a las juntas como autoridades, pero sólo para el caso de los conflictos individuales, negando dicha facultad para los colectivos y, finalmente, ha reconocido dicha autoridad, tanto para los asuntos individuales como para los colectivos, ya sea de naturaleza jurídica o económica.
También en el Poder Legislativo existieron dudas por parte de algunos representantes, en la creación de las juntas de conciliación como autoridades, pues algunos expresaron que se trataba de crear un tribunal especial, que de acuerdo al artículo 13 de la Constitución estaba prohibida su existencia, pero después de varios debates fue aprobada la creación de las juntas de conciliación y arbitraje con el rango de autoridad y supuestamente independientes de cualquier otra.
De acuerdo con esta idea, el Tribunal de Conciliación y Arbitraje así como las Juntas de Conciliación y Arbitraje no dependen del Ejecutivo, del Legislativo, ni del Poder Judicial, resultando incoherente tal afirmación, en virtud de que siendo una institución encargada de impartir justicia, necesariamente debería de formar parte del Poder Judicial, para tener una mejor organización e impartición de justicia.
El principal argumento para que las juntas de conciliación no pertenezcan al Poder Judicial es en el sentido de que los conflictos de que conocen no son únicamente de carácter jurídico, sino más bien de equidad y de justicia social, cuya meta es realizar el fin del derecho, como es, en los conflictos de naturaleza económica, y que además existe una autonomía de la asociación profesional, que incluye la libertad para buscar la contratación colectiva y su derecho a la huelga, situaciones intrascendentes para dicho fin.
Algunas opiniones más se han externado en el sentido de que la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje es una autoridad administrativa en virtud de su integración, y que el sólo hecho de que en su composición se encuentre el representante del gobierno, ya es una autoridad administrativa, lo que es parcialmente cierto, pues la actividad de las juntas no es realizar trámites meramente administrativos, sino impartir justicia en materia laboral no importando si el conflicto es de tipo económico o jurídico. Estructuralmente pues, las junta laboral es de tipo administrativo porque así lo ha decidido el poder político, pero materialmente realiza una función jurisdiccional, por lo que en este sentido insisto, deben pertenecer al Poder Judicial.
Estos criterios deben ser revisados por el Poder Legislativo, como legisladores, nos corresponde frenar la arbitrariedad y parcialidad con que se conduce el actuar de la autoridad laboral dependiente del Poder Ejecutivo y lograr que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje así como las Juntas tanto federales como estatales de Conciliación y Arbitraje pertenezcan al Poder Judicial, no sólo para que éstos cumplan con su papel y no se debiliten, sino porque imparten justicia y como tales deben formar parte de la estructura del Poder Judicial Federal y Local.
Jurídicamente no existe justificación para la existencia de una diversidad de tribunales encargados de impartir justicia, y sobre todo ajenos al Poder Judicial, pues desde su origen, la División de Poderes encomienda al Poder Judicial la impartición de justicia.
Con la finalidad de hacer factible lo planteado en la presente exposición de motivos, se pretenden reformar los artículos 94, 96, 97, 98, 116 Y 123 de la Constitución General de la República para incorporar al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, a los Tribunales Agrarios y al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dentro de la estructura del Poder Judicial, puesto que son órganos jurisdiccionales que imparten justicia, de los cuales se conserva su naturaleza autonómica, pero formando parte de la estructura del Poder Judicial Federal, y estableciéndose de igual forma en todo el articulado propuesto su integración, nombramiento, facultades y atribuciones de los mismos, adicionándose en tal sentido los artículos 95 bis, 95 ter, 95 quáter, 96 a, 97 bis, 97 ter, 97 quáter, 97 quintus, 98 bis, 98 ter, 98 quáter, y 98 quintus
Con la finalidad de que la administración de justicia laboral sea aplicable de manera imparcial en toda la República y sea coherente con lo pretendido en el presente proyecto de decreto, se pretende establecer en el artículo 116 constitucional fracción VI, que el Tribunal de Conciliación y Arbitraje Local así como las Juntas de Conciliación y de Conciliación y Arbitraje locales pertenezcan al Poder Judicial de los Estados con las atribuciones, organización, condiciones de ingreso, formación y permanencia que para tal efecto señalen las Constituciones locales y la legislación respectiva.
Debe quedar claro, que con el principio de la División de Poderes, el Poder Judicial es el encargado de la impartición de justicia, por lo tanto, jurídicamente no se justifica que la justicia laboral esté en manos del Poder Ejecutivo ya sea Local o Federal.
Finalmente, toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; tal como lo señala el artículo 123 de la Carta Magna federal, al efecto, señala el texto de dicho precepto que se promoverá la organización social para el trabajo conforme a la ley, la creación de empleos y nuestra propuesta consiste en agregar de igual forma la creación de Órganos jurisdiccionales en materia laboral a nivel federal y local los cuales pertenecerán al Poder Judicial, con la finalidad de dirimir las controversias que se susciten entre el capital y el trabajo, garantizándose de esta manera la plena imparcialidad y autonomía en las resoluciones que al efecto emitan éstos.
Con el propósito de que la denominación y composición tripartita de la autoridad jurisdiccional laboral sea la misma, en el párrafo segundo del mismo numeral nuestra proposición consiste en que se establezca que se denominarán Tribunal de Conciliación y Arbitraje, y Juntas de Conciliación y de Conciliación y Arbitraje, auxiliándose de las demás autoridades de carácter administrativo con competencia en materia laboral, tales como la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, las Direcciones o Departamentos de Trabajo, la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, el Servicio Nacional del Empleo, Capacitación y Adiestramiento, entre otras, señaladas en el artículo 523 de la Ley Federal del Trabajo y las cuales si realizan actividades de tipo administrativo a diferencia del Tribunal y las Juntas laborales.
La incorporación del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación es una muestra clara de la discusión sobre el principio de la unidad jurisdiccional.
Efectivamente, si bien la integración del Tribunal Electoral tiene algunos defectos técnicos, tiene “la virtud de abrir la puerta a la discusión de la incorporación de los demás Tribunales Federales al Poder Judicial”.
Efectivamente, no se ha estudiado de manera adecuada la creación de tribunales en la esfera del Poder Ejecutivo federal y en los ejecutivos estatales.
Es un cabo suelto que merece reformarse por su significación. Si bien la ley les mandata a estos tribunales a dictar sus fallos con autonomía y pudiéramos conceder el beneficio de la duda sobre la imparcialidad de sus fallos, deberían incorporarse al Poder Judicial federal como les corresponde y evitar la existencia de jurisdicciones múltiples.
Estos tribunales surgieron por diversas razones, y existen por disponerlo la Constitución General y las Constituciones Estatales.
Es conveniente restablecer la unidad formal de la jurisdicción y darle mayor peso institucional al Poder Judicial de la Federación y a los Poderes Judiciales de los Estados.
Subsisten fuera de su ámbito y dentro de la administración pública federal las Juntas de Conciliación y Arbitraje —materialmente tribunales del trabajo— los tribunales federales agrarios y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación.
El Tribunal Electoral forma parte del Poder Judicial de la Federación por declaración constitucional, es cierto, aunque todavía no tiene las notas distintivas de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial. Por dar un ejemplo, no existe propiamente la carrera judicial electoral, ni operan para los integrantes del Tribunal Electoral los acuerdos generales sobre administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, que Constitucionalmente están a cargo del Consejo de la Judicatura Federal con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Es conveniente hacer una distinción entre la unidad de la jurisdicción y la especialización. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, lo que no significa que se trate de un tribunal especial prohibido por la Constitución, por ser órganos jurisdiccionales por comisión, es decir, para un fin determinado. El principio de unidad no impide la existencia de la jurisdicción especializada. La complejidad de la organización social, y consecuentemente del ordenamiento jurídico, hace imposible que todos los magistrados o jueces tengan una preparación general que les permita indistintamente juzgar cualquier tipo de litigio. En los procesos contencioso-administrativos, y en la materia fiscal, se hizo evidente esta distinción, y la materia electoral no es excepción por su alto grado de especialización y por las particularidades de la propia materia. Sin embargo, la proliferación de tribunales en el ámbito del Poder Ejecutivo no es adecuada para los efectos de fortalecimiento e independencia del Poder Judicial de la Federación, por lo que la unidad de la jurisdicción es un anhelo altamente deseable.
Al igual, otros tribunales independientes del Poder Judicial como lo son los agrarios, y el de justicia fiscal y administrativa deben integrarse a la estructura del Poder Judicial, su incorporación al esquema del Poder Judicial garantizará la unificación de la actividad jurisdiccional puesto que actualmente nos encontramos ante la necesidad de impulsar el equilibrio entre los poderes del Estado, por lo que es necesario fortalecer en su gestión y funciones al Poder Judicial tanto a nivel federal como estatal.
Por lo anteriormente expuesto me permito someter a la consideración de este Pleno, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 94, 96, 97, 98, 116 Y 123, Y SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 95 BIS, 95 TER, 95 QUÁTER, 96 A, 97 BIS, 97 TER, 97 QUÁTER, 97 QUINTUS, 98 BIS, 98 TER, 98 QUÁTER, Y 98 QUINTUS, TODOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El proyecto de reglamento se trabajará en coordinación con el Instituto Moreliano y se tomarán en cuenta las propuesta de los jóvenes participantes
